Le vaste territoire, la population éparpillée, les forêts denses et l’accès routier limité de la RDC rendent difficile l’exercice du contrôle par l’État central à Kinshasa, situé à la frontière ouest. Depuis l’administration coloniale belge, l’État s’est concentré sur la construction d’infrastructures pour l’extraction des ressources et n’a jamais établi une présence efficace en dehors des grandes villes et des zones riches en ressources. Héritant d’un appareil d’État étiré et ayant reçu peu de formation, l’État post-indépendance s’est détérioré. Sous Mobutu, l’État a été encore vidé de sa substance ; les fonctionnaires de l’État et les citoyens ont été largement laissés à eux-mêmes, immortalisés par la phrase populaire « débrouillez-vous ».

Dans les zones de faible souveraineté étatique où l’État central avait peu de contrôle, les autorités traditionnelles ont historiquement détenu et continuent de détenir un pouvoir significatif. Cela a été, au moins en partie, par conception des administrations coloniales et post-indépendance. Avant la colonisation, la RDC abritait une multitude de sociétés avec des arrangements de gouvernance divers. Les fonctionnaires coloniaux belges, à la recherche d’intermédiaires pour gouverner leur vaste possession, ont coopté, contraint et transformé les structures de gouvernance existantes.

En conséquence, tout au long de l’ère coloniale, la campagne congolaise était gouvernée par des chefs « traditionnels » organisés en hiérarchies (parfois préexistantes, d’autres fois artificielles) et agissant comme des intermédiaires entre leurs communautés et le pouvoir colonial. Sous la règle post-coloniale de Mobutu, leur influence de jure a généralement décliné, mais la faiblesse de l’État central a permis à de nombreux chefs traditionnels de conserver une influence de facto. Après la chute du régime Mobutu et pendant le chaos de la Première et de la Deuxième Guerre du Congo, l’État s’est encore détérioré et les chefs traditionnels sont restés les seuls acteurs de gouvernance actifs dans de vastes parties du pays.

Au cours des deux dernières décennies, après la fin de la Deuxième Guerre du Congo, le pays a entrepris un programme de réformes ambitieux pour renforcer et étendre le contrôle de l’État. En plus d’augmenter le nombre de provinces de 11 à 26 et de villes et villages, la constitution de 2006 a accordé des droits de décentralisation à ces entités. Cette décentralisation implique une compétence exclusive dans certains domaines de la politique publique (éducation, santé et développement rural), des élections politiques pour les législatures provinciales / urbaines / municipales et la levée de taxes locales. Les revenus générés sont ensuite partagés, l’État central en conservant 60 % et 40 % retournés aux entités décentralisées. Ces réformes ont également transformé la gouvernance traditionnelle de deux manières importantes.

Premièrement, elles ont intégré formellement la gouvernance traditionnelle dans les divisions administratives de l’État. À partir de l’État central, la gouvernance est décentralisée en provinces, dirigées par des gouverneurs élus et une législature provinciale. Les zones urbaines sont gérées par des villes, tandis que les zones rurales sont subdivisées en territoires dirigés par des administrateurs nommés par l’État. Les chefferies, équivalent des villes pour les territoires, ont des prérogatives similaires mais sont dirigées par des leaders traditionnels. Deuxièmement, la réforme a sélectionné certaines parties urbaines des zones rurales pour l’expansion de l’État, créant ainsi de nouvelles villes et consolidant le contrôle de l’État dans certaines agglomérations. Cependant, cela a également consolidé le contrôle de l’État sur les agglomérations de villages dans la juridiction des chefferies avec une population de plus de 20 000 habitants, où le statut de ville a été conféré. 

Un article récemment publié intitulé « Expansion de l’État et Réponses Sociales en République Démocratique du Congo » a exploré l’impact de l’expansion de l’État sur la dynamique de gouvernance locale et les réponses sociales. L’article s’est concentré sur de telles localités qui étaient des agglomérations avant 2008-12 et sont devenues des villes et les a comparées à des localités qui étaient également des agglomérations avant 2008-12 mais dont la population était inférieure au seuil de 20 000 habitants et sont donc restées des agglomérations et sous la gouvernance traditionnelle. La coupure de population permet aux chercheurs de mettre en œuvre une discontinuité de régression pour identifier de manière causale les effets de l’expansion de l’État dans les villes.

L’article présente des preuves empiriques selon lesquelles l’expansion de l’État en RDC a entraîné une augmentation de la demande des citoyens pour la gouvernance de l’État, comme en témoignent l’augmentation du règlement des litiges, les paiements d’impôts formels et les pots-de-vin versés à l’État, malheureusement. La réforme a également entraîné une augmentation des conflits entre l’État et les chefs traditionnels, notamment autour des droits de propriété, et une diminution de la demande des citoyens pour la gouvernance par les chefs traditionnels. De plus, la présence de maires d’État dans les villes où l’expansion de l’État a été plus réussie a amplifié les effets sur la demande de gouvernance.

L’escalade des conflits entre l’État et les chefs traditionnels autour des droits de propriété s’est révélée être une préoccupation importante, notamment dans les régions au-delà de l’est de la RDC connue pour son instabilité. Au cours des deux dernières décennies, le pays a été témoin d’une explosion des litiges en matière de droits de propriété, les récents conflits Teke-Yaka, qui vient d’être résolu la semaine passée servant d’exemples marquants. Ces conflits mettent en évidence les complexités des dynamiques de gouvernance et les défis de concilier l’autorité traditionnelle et étatique.

Avec la récente conclusion des élections locales en décembre 2023 et la confirmation des nouveaux dirigeants locaux par la cour constitutionnelle, il est impératif pour le gouvernement central de préparer ces fonctionnaires à faire face à l’augmentation anticipée de la demande de gouvernance étatique efficace. Cela implique de leur fournir les outils nécessaires pour participer au règlement des litiges, mettre en œuvre des politiques fiscales progressives et appliquer des mesures de lutte contre la corruption. Négliger de fournir adéquatement ces outils risque d’exacerber les conflits locaux, fragilisant d’avantage l’état.

Francis Mulangu, Ph.D

Economiste